Studi e ricerche / Studies and research
La sostenibilità dei diritti fondamentali in relazione alle risorse economiche disponibili
The sustainability of fundamental rights in relation to available economic resources
Gaetano Viciconte
Avvocato, Foro di Firenze, Italia
Sommario
Il presente contributo affronta l’attuale problema della sostenibilità giuridica del moderno sistema di welfare state. La crisi economica non permette di garantire universalmente interventi pubblici in particolare in ambito sociale, senza alcun limite, così come avveniva invece un tempo. È emerso dunque un problema di bilanciamento tra esigenze economico-finanziarie e tutela dei diritti fondamentali esercitabili nell’ambito dei sistemi di welfare. Il contributo tratta della difficile ricerca di un accettabile equilibrio da parte degli ordinamenti per soddisfare l’esigenza di sostenibilità dei diritti fondamentali in relazione alle risorse economiche disponibili. Vengono delineate future prospettive di riflessione e di azione in relazione al tema della sostenibilità dei diritti fondamentali in condizioni di mancata disponibilità di risorse economiche.
Parole chiave
sostenibilità; diritti fondamentali; risorse economiche disponibili.
Abstract
This paper addresses the current problem of the legal sustainability of the modern welfare state system. The economic crisis does not make it possible to universally guarantee public interventions, especially in the social sphere, without any limitations, just as it once did. Therefore, a problem of balancing economic-financial needs and protection of fundamental rights exercisable within the welfare systems has emerged. The contribution deals with the difficult search for an acceptable balance on behalf of the legal systems to meet the need for the sustainability of fundamental rights in relation to available economic resources. Future prospects for reflection and action are outlined regarding the issue of the sustainability of fundamental rights in conditions where availability of economic resources lacks.
Keywords
sustainability; fundamental rights; available economic resources.
Secondo una definizione ufficiale, elaborata dalla World Commission on Environment and Development (conosciuta anche come “Brundtland Commission”), contenuta nel documento approvato dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 1987, il principio di sostenibilità deve orientare «the development that meets the needs of the present without compromising the needs of the future generations» (Brundtland Commission, 1987). Sempre secondo la posizione assunta dalla Bruntland Commission delle Nazioni Unite lo sviluppo sostenibile è fondato su quattro pilastri: economico, sociale, ambientale e istituzionale. Il crollo di uno di tali pilastri può determinare l’insostenibilità del processo di sviluppo.
L’impostazione della Bruntland Commission è stata ribadita e ampliata da parte dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, con l’approvazione all’unanimità, il 25 settembre 2015, del documento Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, contenente la previsione di 17 obiettivi e 169 target, ispirati alla finalità di portare il mondo su un sentiero di sostenibilità e di resilienza, nonché all’impegno di fare in modo che nessuno sia lasciato indietro (United Nations, 2015).
Oggi il tema della sostenibilità viene affrontato in una cross-cultural perspective, perché ha contaminato settori diversi tra cui, solo a titolo di esempio, si possono citare l’ambiente, la finanza, il turismo e l’architettura. Com’è stato autorevolmente affermato, «oggi tutto appare sostenibile, o, più spesso, insostenibile» (Cartabia & Simoncini, 2009, p. 13).
Il principio di sostenibilità è transitato nella sfera del diritto, perché è stato inserito nell’ordinamento europeo (art. 3 Trattato Lisbona), oltre a essere stato recepito tra i principi fondamentali in varie Costituzioni, ad esempio della Norvegia e della Francia, nonché menzionato nelle costituzioni di ben 54 Paesi dei 193 Stati membri delle Nazioni Unite (Groppi, 2016).
La diffusione delle cosiddette sustainability clauses nella costituzione dei Paesi dell’Unione Europea è diretta per alcuni, come ad esempio l’Italia e la Grecia, alla sostenibilità finanziaria delle leggi di futura emanazione e, quindi, delle politiche sociali di riferimento e dei diritti fondamentali esercitabili in tale ambito.
La sostenibilità dei diritti fondamentali
Il problema che si pone oggi in modo rilevante è quello della sostenibilità giuridica del moderno sistema di welfare state, inteso come apparato di sicurezza sociale gestito dal potere pubblico attraverso notevoli impegni di spesa e correlati prelievi fiscali (Antonioli, 2017; Giovannini, 2018; Porena, 2017).
Attualmente, nei Paesi affetti da crisi economica non è possibile garantire universalmente interventi pubblici nei più svariati campi e in particolare in quello sociale, senza alcun limite, così come avveniva invece un tempo (Bonomi, 2018). È emerso inevitabilmente un problema di bilanciamento tra esigenze economico-finanziarie e tutela dei diritti fondamentali esercitabili nell’ambito dei sistemi di welfare, in quanto la soddisfazione dei diritti sociali comporta l’impiego di ingenti risorse finanziarie, tenuto conto della complessità della società in cui viviamo, attraversata da divisioni e da diseguaglianze, dalla povertà e dall'esclusione sociale (Ruggeri, 2018).
Il tema attuale è diventato quello dell’esigenza che le situazioni di crisi economica e finanziaria limitino i diritti sociali nei confini delle compatibilità finanziarie dei mercati (Salazar, 2013).
A tale esigenza si contrappone la tesi cosiddetta del «costituzionalismo dei beni fondamentali» (Ferrajoli, 2015, p. 150), che vorrebbe sottrarre i beni sociali a qualunque confronto con altri beni, ritenuti elementi essenziali del patto di convivenza e, pertanto, orientando il sistema di finanza pubblica verso la tutela dei diritti fondamentali di volta in volta emergenti.
Legislazione italiana e sostenibilità dei diritti fondamentali in relazione alle risorse economiche disponibili
Occorre evidenziare come la consapevolezza che una politica di spesa indiscriminata che non tenga conto degli equilibri finanziari rischierebbe seriamente di compromettere in futuro la protezione dei diritti fondamentali. Tale principio è stato più volte sancito dalla Corte Costituzionale italiana, la quale con la decisione del 10 aprile 2014, n. 88, ha affermato che i principi dell’equilibrio del bilancio e della sostenibilità del debito pubblico sono posti a presidio dell’eguaglianza e della solidarietà tra le generazioni.
In tale sentenza si dice espressamente che il principio di sostenibilità del debito pubblico implica una responsabilità che, in attuazione dei principi di solidarietà e di eguaglianza, «non è solo delle istituzioni ma anche di ciascun cittadino nei confronti degli altri, ivi compresi quelli delle generazioni future».
La stessa Corte costituzionale italiana, nella sentenza del 29 novembre 2017, n. 247, ha ribadito il concetto che il buon andamento dell’azione amministrativa «presuppone […] che al positivo risultato finanziario faccia riscontro una corretta e ottimale erogazione dei servizi e delle prestazioni sociali rese alla collettività».
Uno dei grandi problemi è se i diritti fondamentali siano propri di ogni essere umano, ovvero se sia possibili limitarli alla sola categoria dei cittadini e degli stranieri regolari oppure se sia possibile estenderli anche agli stranieri irregolari.
Si consideri anche che i diritti sociali risentono maggiormente della crisi economica rispetto ad altri diritti, per i costi che devono essere sostenuti ai fini della loro applicazione. Non si può trascurare, inoltre, che anche l’emergenza terroristica ha determinato in larghi strati della società un atteggiamento diretto a negare il riconoscimento di diritti fondamentali ai non cittadini.
Si può allora ritenere che l’introduzione di criteri di selezione dei destinatari dei diritti sia diventata una effettiva necessità per assicurare l’effettività di tali diritti? Prendiamo ad esempio uno dei diritti fondamentali più importanti ovvero quello di accedere alla prevenzione sanitaria e di ottenere cure mediche. Anche in questo ambito uno dei grandi problemi è se le risorse debbano essere destinate solo ai cittadini, o se debba essere seguito il precetto dell'art. 35 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE, in cui si attribuisce alla «persona» il diritto di accedere alla prevenzione sanitaria e di ottenere cure mediche.
La Corte costituzionale italiana ha esteso alcune prestazioni sociali e l'accesso a cure mediche essenziali e indifferibili anche a soggetti sprovvisti dello status di soggiornanti di lungo periodo, con riferimento in alcuni casi al principio di non discriminazione sulla base della nazionalità, di cui all'art. 14 della CEDU.
In particolare, la Corte costituzionale italiana, con la sentenza del 22 luglio 2010, n. 269, ha affermato l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale di una legge regionale (l. reg. Toscana 9 giugno 2009, n. 29) sospettata di contrasto con l'art. 117, comma 2, lett. a) e b), Cost., nella parte in cui riconosce a tutte le persone dimoranti nel territorio regionale, anche se prive di titolo di soggiorno, la possibilità di fruire degli interventi socioassistenziali urgenti e indifferibili, necessari per garantire il rispetto dei diritti fondamentali riconosciuti a ogni persona in base alla Costituzione e alle norme internazionali.
La Corte Costituzionale italiana si è anche di recente pronunciata con specifico riguardo alla vaccinazione obbligatoria, stabilendo che essa vale anche per i minori stranieri, dal momento che «gli obiettivi di tutela della salute (anche) pubblica perseguiti attraverso la profilassi preventiva contro le malattie infettive sarebbero frustrati se determinate categorie di persone presenti sul territorio fossero escluse dalla copertura vaccinale» (sent. n. 5 del 2018).
Contrariamente a quella italiana, la Corte costituzionale spagnola, con la decisione del 21 luglio 2016 (STC 139/2016), ha invece escluso gli immigrati irregolari dall'accesso al servizio sanitario nazionale, modificando un orientamento passato e giustificando questa decisione per la precedenza da assegnare alla tutela di altri diritti costituzionalmente rilevanti.
Legislazione internazionale e sostenibilità dei diritti fondamentali in relazione alle risorse economiche disponibili
Nell’Unione Europea l’impatto delle misure di austerity sulla tutela di diversi diritti umani fondamentali è stato molto rilevante (Fontana, 2013; Gambino, 2015). Il Parlamento europeo ha svolto un’analisi approfondita al riguardo (European Parliament, 2015).
I Paesi oggetto dell’indagine non sono stati solamente i Paesi che hanno richiesto l’assitenza finanziaria alle istituzioni dell’Unione Europea (Grecia, Spagna, Irlanda, Portogallo, Cipro), ma anche altri Paesi che hanno dovuto adottare rilevanti misure di austerity (Italia e Belgio).
In particolare, con riferimento al diritto alla salute, in tutti gli Stati considerati sono state apportate modifiche ai sistemi sanitari; in Grecia e a Cipro tali interventi hanno condotto a profonde riforme dei rispettivi sistemi. In particolare, le misure di austerity in questo settore hanno comportato la restrizione dell’accesso ai servizi sanitari, l’introduzione o l’aumento dei costi a carico dell’utente, le riorganizzazioni degli ospedali e dei soggetti erogatori del servizio, la riduzione o il blocco dei salari del personale, la riduzione del personale.
Anche l’Assemblea generale delle Nazioni unite ha riconosciuto il notevole detrimento per il godimento dei diritti umani in seguito alle diffuse politiche di austerity nei Troika States (United Nations General Assembly, 2015). Con riferimento alla Grecia si rileva che: «the measures implemented as part of adjustment, in particular the job cuts, and cuts to wages and pensions, have had the overall effect of compromising the living standards of the population and the enjoyment of human rights».
A questo punto, il problema che si pone inevitabilmente è se sia legittimo ritenere che ogni diritto fondamentale debba essere sempre assoggettato a un controllo di sostenibilità in relazione alle risorse disponibili e se sia ammissibile fissare un limite per consentire l’esercizio di tali diritti fondamentali, mediante la selezione dei destinatari di tali diritti.
Richard Thaler, vincitore del premio Nobel per l’economia nel 2017, nel rilevare che non tutte le nostre scelte sono dettate dalla razionalità e che, pertanto, l’azione di governo debba essere ispirata a un criterio di paternalismo libertario, ha evidenziato come in relazione a taluni diritti fondamentali, tuttavia, le persone abbiano un diritto a che l’azione di governo rimanga neutrale e che tali diritti vengano salvaguardati in assoluto.
In ogni caso, si deve evidenziare come solo uno Stato con un bilancio sostenibile sia in grado di dare concreta garanzia alla realizzazione dei diritti. Spetta, pertanto, al legislatore effettuare le scelte necessarie per assegnare le risorse, individuando le priorità nell'assegnazione delle stesse, mentre compete ai giudici valutare se e come ripristinare i diritti lesi nei singoli casi sottoposti al loro vaglio.
Nella realtà, tuttavia, si assiste a un diverso preoccupante fenomeno in relazione al quale il legislatore, espressione dela volontà elettorale, privilegia una prospettiva di breve periodo, non rispettosa delle esigenze della sostenibilità, mentre ai giudici è affidato un compito di difficile valutazione di tali esigenze, spesso da bilanciare rispetto ad altri interessi di rilevante importanza.
L’obiettivo dovrebbe essere quello di garantire il nucleo di ogni diritto fondamentale, rispettando il livello essenziale di assistenza per le situazioni di indifferibile bisogno, si pensi ad esempio alle cure dei malati oncologici, da ritenersi espressione del fondamentale dovere statale di solidarietà e di rimozione delle disuguaglianze.
Conclusioni
La sostenibilità dei diritti fondamentali passa attraverso la creazione di una struttura istituzionale sia a livello nazionale sia a livello europeo, secondo quanto suggerito dall’Ocse nel 2017, capace di valutare la coerenza degli indirizzi delle politiche settoriali con le esigenze poste dall’Agenda 2030, in una visione integrata e di lungo termine, per affrontare i problemi concreti di ritardo nella definizione di progetti concreti sull’ambiente, sul lavoro, sulle crisi finanziarie, sull’immigrazione e sulla sicurezza, in esecuzione dei principi posti dall’art. 3 del Trattato di Lisbona.
Occorre maturare la consapevolezza che di fronte all’aumento di incertezza sul futuro non basta auspicare il ritorno all’antico, secondo la tendenza analizzata da Baumann nel suo utimo libro Retrotopia (2017), ma è necessario un vero e proprio cambio di cultura e di mentalità per la gestione dei problemi che dovremo affrontare sotto la pressione dei nuovi fenomeni sociali a cui assistiamo di recente.
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